肥皂剧

内容摘要：　在现代民主制下，一朝天子一朝臣对担任政务官的政治精英不是大问题。

在现代民主制下，一朝天子一朝臣对担任政务官的政治精英不是大问题。

此书系该出版社出版的当代资本主义研究丛书之一。确立了普惠性的社会保障体系，社会保险、社会救助成为其支柱。

【注释】 [1]部门法哲学或应用法哲学强调道德关怀或政治关怀的方式，重视对现实法律制度的批判和改革。因此，社会法的应用性问题和理论性（部门法哲学）问题的范围，必然是相对开放或宽泛的，开放性成为其学科合法性的前提。两个多世纪的危机、变革历史表明，离开社会法，不仅社会公平正义难以实现，经济效率也是不可持续的。{27} 综上，社会法功能的扩展具有其逻辑和规律。本文认为，俄罗斯上世纪90年代的休克疗法，是未开市场经济制度和法治之渠，即大放市场化之洪水的激剧性转型，具有显著的实验特征，俄国当时成为了西方新自由主义的实验台。

主要原因是：一是社会法是因应近现代市场经济导致的巨大变迁、诸多社会问题而产生的新的法律类群、部门或法域，而其变迁演化远未定型，更未终结，因而社会法是核心明确而边界模糊，内涵相对清晰而体系相对开放的、法律系统中的新生事物。梳理和分析基于社会法开放性和学科非自足性，为研究该部门法哲学而需关注的代表性理论范式。从实证的角度看，有些面向社会问题的公共政策有自己独立作用的空间，在无需法律和法律不到位的情形下，政策具有独立价值或替代意义。

其一，如前所述，以往论及政策与法律的关系，一般都局限于讨论党的政策与国家法律的关系，这是中国法治进程中的现实课题，也是国内法学上政策与法律关系的传统命题。因此，这类任何其他影响力弱小的集团并没有从公共政策和服务中受益，即便那些最应当从中受益的人也是如此。其四，从一定意义上讲，无论是与法律相辅相成的政策还是法律政策，它们使法律更具活力和实效，成为不可忽略的法治现象，这是政策与法律关系的一个侧面。相对来说，政法部门的法律观念、法治思维较强，从总体上讲，他们熟识一定的法律理论和法律原则，法律规范被强调为司法的基本依据。

正确理解和实践政策与法律的关系，需要区分实践层面上多元化的政策法律现象，既要关注政策向法律的适度转化，又要关注政策法建设和法律政策的作用，还要促进政策法治化尤其是公共政策过程化和程序化。提高公共决策的法治化要求，就需要贯彻有限政府原则和责任政府原则，强化市场主体的社会责任和道德责任。

从另一个侧面看，政策贯彻法治思维，法律规范政策过程，有助于政策的民主性和科学性，这是公共政策法治化的课题。当然，市场化并不必然产生民主，也不意味着政府无所作为，市场秩序、环境保护、社会弱势群体保障等需要政府担当责任。在一些教科书里，法律被视为政策实现的工具。而另外一些政策或者成为具体法律的一部分，成为法律的政策性条款，或者为执行法律而制定，实际上成为法律实施的工具，与现行法律构成同一性的规范结合体。

[2]也有教材在法律环境一章中论及法律的政治环境因素，关于政策对法律的作用和影响，基本上也是执政党政策对国家法律的影响。甚至像德沃金认为的那样，政策是法的内在构成要素之一，法律不仅仅包含规则，还包含非规则性的原则和政策，无论如何复杂的立法，都需要原则和政策的考虑，处理疑难案件时，往往不是规则而是原则或政策在发挥作用。党的政策与国家法律具有高度关联性，不是所有的党的政策都会转化为国家法律，也不是所有的国家法律都需要有党的政策根源，但国家重要立法与党的政策密切相关，包括国家修宪活动都与党的政策高度关联在一起。通观现实中的政策法律现象，一方面，政策填补着立法空白，另一方面，政策与法律相辅相成。

长期以来，法学界大都将政策限定在政党政策意义上并探讨与法律的关系，对政策及其与法律的关系的法学认识总体上概括了政党政策与国家法律的相互关系，但也存在一些对政策现象的重大误读，将政策与法律割裂开来甚至将依政策办事概括为政策治国，将长官意志、政府专断作为政策作用的表征，从而使政策成为法治的对立面。一方面，政策转化为法律，另一方面，政策过程需要法律规范。

对行政官员来讲，由于他们习惯于以政策为中心，倾向于从政策中寻找授权并从政策的灵活性求取便利。毫无疑问，这对于全面理解法治和构建全面法治具有重大意义。

经济权势集团游说决策者并左右决策从而俘获政府部门及其政策，已经不再是西方社会独有的公共政策过程的显著特征。重识政策与法律的关系，一方面不能将政策局限于党的政策，这会限制认识政策与法律关系的视野。它的普遍意义和重要性甚至让我们不能完全认同依政策办事是依法办事的辅助或补充等类似的观点和思想。经济学上产业组织理论有一个经典命题，即在通讯、电力、民航、石化、钢铁和银行等行业和领域，存在着很多公共政策主动或被动被俘获的现象。根据这样的逻辑，我国实行法治，要从实行依靠政策到依靠法制的转变开始。它们实际上可以被视为同类事物，两者都负有指导和调整社会利益关系、指引和规范公共权力运行等功能，都需要遵循国家价值准则，贯彻社会正义原则，尽管它们的表现形态、作用方式和效力表现不同，但其总体方向和基本精神是共同的。

政策与法律的关系需要多角度审视，需要在全面法治观下进行反思，需要重识和重构。坚持和改善党的领导，就是要加强和改善执政党对国家和社会的政治、组织和思想领导，政治领导主要是通过路线、方针、政策来实现的。

在一个政策大国里，政策对治理国家和管理社会发挥着主要作用，在社会规范体系中，法律的地位微不足道。在我国，除了法学界一些学者将政策视为一种法律渊源外，更有非法学领域的学者倾向于将法律纳入公共政策范畴。

排斥政策的作用甚至否定政策的价值只是主观想象而已，现实的选择应当是改进决策体制方式，促进政策制定过程的民主化、科学化，保障公共政策反映民意和规律。依政策行政、软法之治与依法行政在公共治理中并存，构成法治建设的不同侧面，这将促使法治更加充满活力，更具有持续发展的能力。

以社会参与标示的民主化可以抵制行政专制和市场产生的新专制。公共政策不是与法律相去甚远甚至相反的现象。新中国建立初期废除旧法统后确立的有法律从法律，没有法律从政策的原则，在几十年的实践中变成了只依靠政策，而不需要法律，政策成了法制发展的难以逾越的屏障。规划和实施法治建设，需要全面理解法治，重新理解和定位法律的功能，推进公共政策法治化进程，调适和重构政策与法律的关系，在理论上将依法办事纳入政治范畴，将依政策办事纳入法治范畴，在实践中使公共政策与法律协调统一、相辅相成地作用于公共生活和经济社会关系，推动法治逐步成为国家和社会的基本治理方式。

有一个形象的比喻，积极地看，行政官员视法律为一套挂衣钩，将政策挂在上面。[10]由此可见，行政官员不能成为唯政策论者，需要在政府官员中普及法治理念，需要提高他们的法治思维能力和依法办事的能力，以此强化法律在行政过程中的地位以及对政府工作的规范和约束作用。

很明显，在法学视野中的政策与法律关系的命题里，政策的外延被限定和缩小了，在法学的视野和观念上，现代社会复杂的政策现象显然被简略了。二、重识政策与法律的关系 完善和发展法治，需要重新认识和调适政策与法律的关系。

法律不是一个自给自足的规范体系，如果不能制定和有效地利用政策手段，一部法律就很难发挥效应。千万不可胡思乱想，以为公正的法律和合适的国策之间会有什么抵触。

不论公共政策是通过政治辩论还是正式投票来形成，都牵涉到对要实现目标以及实现这些目标的手段两个方面的问题。政策也有出发点和落脚点，它也是人民意志和利益要求的体现，也需要人民参与制定过程。尤其需要政府、市场与社会认同善治和共治理念，完善知情权与信息公开制度、表达权与利益表达机制、社会组织化与结社制度自由等，避免国家政策部门化，防止公共政策为利益集团、垄断企业俘获，应当成为法治建设的重要命题。如何保证执政党正确决策，更好地体现党的政策的人民性，关系着国家立法的质量。

上世纪90年代盛行的将政策与法律视为不同事物并割裂两者关系的观点认为，实现法治应当从依政策办事逐步过渡到依法办事，逐步由依法办事替代依政策办事，由政策一元化逐步过渡到法律一元化。我国的法治进程缓慢，可归因于人治思想根深蒂固。

这里需要特别提及司法政策这一术语，因为政治学、公共政策领域的学者通常并不承认司法政策的存在，他们认为我国司法机关的作用更多地体现在政策执行和监督方面，司法机关的判决和裁定是一种非规范性的法律文件，不能构成适用法律的基础，不具有公共政策表现形式的一般特征，即使司法机关行使法律解释权，也仅限于司法工作中具体应用法律的问题，司法解释也不具有公共政策的一般特性。法制化意味着执政党的政策需经法定程序由立法机关转化为国家法律，然后作用于政府和司法部门，作用于经济和社会生活。

消极地看，法律也许是在政策能够得以贯彻实施之前要跨越的一连串栏架，法律在此意义上就是一种控制。  摘要:  政策，通常就是指公共政策，其范围非常广泛且形态多样。